Straßenbau | 13.07.2017

Planung beschleunigen und vereinfachen

von Christian Funke, Geschäftsführer Pro Mobilität

Für fünfzehn Autobahnprojekte hat der Gesetzgeber im Frühjahr einen verkürzten Rechtsweg beschlossen. Außerdem haben Verbände ein Gemeinschaftsgutachten für vereinfachte Planungs- und Genehmigungsverfahren bei Ersatzbrücken vorgestellt.

 - Muss ein altes Bauwerk ersetzt werden, sollten die Verfahren beschleunigt werden.
Muss ein altes Bauwerk ersetzt werden, sollten die Verfahren beschleunigt werden.
Foto: Pro Mobilität

Im Frühjahr haben Bundestag und Bundesrat einen wichtigen Impuls zur Planungsbeschleunigung beschlossen und das Bundesfernstraßengesetz angepasst. Hier ist abschließend geregelt, für welche Vorhaben der verkürzte Rechtsweg gilt. Das Bundesverwaltungsgericht ist für diese Vorhaben die erste und einzige Gerichtsinstanz für sämtliche Streitigkeiten zur Planfeststellung bzw. Plangenehmigung. Mit der 7. Änderung des Bundesfernstraßengesetzes wurde diese sogenannte Turboliste überarbeitet und aktualisiert.

Aktualisierung der Vorhabenliste

Pro Mobilität sieht die Aktualisierung der Vorhabenliste positiv. Mit dem Beschluss des Bundesverkehrswegeplans und der Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes wurden Aus- und Neubauprojekte an Bundesfernstraßen überwiegend neu bewertet und Prioritäten bei Engpassbeseitigung und großräumigen Verkehrsachsen gesetzt. Es ist daher sinnvoll, dass die bisherige Liste von 2006, die 2015 um vier Ersatzbauwerke ergänzt worden war, nun aktualisiert wurde und dabei Erhaltungsmaßnahmen verstärkt Berücksichtigung fanden.

Die Projektliste enthält nun viele wichtige Aus- und Neubauprojekte sowie Ersatzbauwerke an Bundesfernstraßen. Die Anzahl sinkt von 57 auf 47 und trägt damit dem Umstand Rechnung, dass eine Verkürzung des Rechtswegs Rechte der Bürger einschränkt und somit auf besonders wichtige Vorhaben beschränkt bleiben sollte. Künftig umfasst sie 41 Autobahn- (bisher 37) und fünf Bundesstraßenvorhaben (bisher 20). Insgesamt handelt es sich um eine maßvolle Weiterentwicklung, die Pro Mobilität als Sachverständiger in einer Expertenanhörung des Deutschen Bundestages Ende März begrüßt hat.

Das Instrument der Verkürzung des Instanzenweges wurde im Zuge der Wiedervereinigung für die Verkehrsprojekte Deutsche Einheit eingeführt und hat sich bewährt. Abzuwägen sind die Eilbedürftigkeit der Vorhaben, die Rechte der Bürger zur Prüfung von Verwaltungsentscheidungen durch Gerichte und die Handlungsfähigkeit der Gerichtsbarkeit. Deshalb ist es bedeutsam, die Fokussierung der gerichtlichen Überprüfung für eine begrenzte Anzahl besonders bedeutsamer Vorhaben vorzusehen. Auch mit der neuen Vorhabenliste bleibt die Verkürzung des Instanzenweges eine Ausnahme und ist nicht die Regel.

 - Verfahrensdauer erstinstanzlicher Klageverfahren beim Bundesverwaltungsgericht in Monaten.
Verfahrensdauer erstinstanzlicher Klageverfahren beim Bundesverwaltungsgericht in Monaten.
Grafik: Pro Mobilität

Die Verfahrensdauer beträgt 11 Monate

Zur tatsächlichen Anwendung kam der direkte Weg zum Bundesverwaltungsgericht auch nur für eine kleinere Anzahl von Vorhaben der bisherigen Liste. Laut Jahresbericht des Bundesverwaltungsgerichts sind im Rahmen der erstinstanzlichen Zuständigkeit von den insgesamt 146 in den Fachplanungsgesetzen aufgeführten Infrastrukturprojekten der Bundesverkehrswege und Energieleitungsprojekte im Zeitraum 2011 bis 2015 insgesamt nur 14 Projekte Gegenstand von Verwaltungsstreitverfahren geworden. Dabei handelte es sich um vier Fernstraßenprojekte, drei Eisenbahnprojekte, ein Wasserstraßenprojekt und sechs Energieleitungsprojekte. Zu einem Vorhaben können mehrere Klagen eingehen. So verzeichnete das Bundesverwaltungsgericht 2016 insgesamt 43 Anträge, davon 14 im Bereich der Bundesfernstraßen. Die Verfahrensdauer beträgt in der Regel 11 Monate.

Auch wenn dann später nur ein Teil der Vorhaben der aktualisierten Liste von der Verkürzung des Instanzenweges profitiert, so ist die zügige Realisierung der Vorhaben wichtig. Im Klagefall wird ein durchschnittlicher Zeitgewinn von bis zu zwei Jahren erwartet. Durch eine frühere Realisierung kann die Umsetzung des Vorhabens eher beginnen und somit der gesamtwirtschaftliche Nutzen deutlich früher einsetzen, der in den Nutzen-Kosten-Verhältnissen sichtbar wird. Gerade bei dringend benötigten Ersatzbauwerken wie den Autobahnbrücken bei Leverkusen, Schierstein oder Rade drängt die Zeit, damit es nicht zu einer Vollsperrung mit gravierenden Einschränkungen des regionalen und überregionalen Verkehrs kommt.

Eine kurze Verfahrensdauer gerichtlicher Überprüfungen von Planfeststellungen oder Plangenehmigungen mindert darüber hinaus Projektrisiken, die mit der Zeit zunehmen. Dies wird u.a. am Beispiel der materiellen Präklusion deutlich, die der EuGH 2015 bezogen auf das EU-Recht für unzulässig erklärt hat. Demnach kann die frühere Praxis, Einwendungen im gerichtlichen Verfahren auf jene zu beschränken, die im Verfahren bis zum Ablauf einer Frist vorgebracht wurden, nicht fortgeführt werden. Somit können sich auch lange nach Fertigstellung der Unterlagen und der Planfeststellung bzw. Plangenehmigung noch im laufenden Gerichtsverfahren neue oder erweiterte Einwendungen ergeben, was zu weiteren Verzögerungen und Änderungen von Planfeststellungs- und Plangenehmigungsbeschlüssen führen kann. Im Zuge dieser Verfahren kann sich darüber hinaus der rechtliche Rahmen ändern und neuen Korrekturbedarf hervorrufen. Die Länge der Auseinandersetzungen hat somit erheblichen Einfluss auf die Vorhersehbarkeit zu berücksichtigender rechtlicher Vorgaben für den Vorhabenträger und die Zeitdauer bis zur unanfechtbaren Genehmigung hat.

 - Autofahrer hassen das: Die Fahrbahn ist gesperrt, aber die Arbeiten ruhen.
Autofahrer hassen das: Die Fahrbahn ist gesperrt, aber die Arbeiten ruhen.
Foto: Pro Mobilität

Planfeststellung dauert mehrere Jahre

Ein Planfeststellungsverfahren dauert im Idealfall neun Monate, doch mehrere Jahre sind zur Regel geworden. Manche Ursache ist im nationalen Rechtsrahmen zu suchen, anderes beruht auf Vorgaben oder der Umsetzung von EU-Recht oder internationalen Abkommen. EU-Nachbarstaaten wie Dänemark bringen Projekterfordernisse, Öffentlichkeitsbeteiligung und Anforderungen des Arten- und Naturschutzes jedenfalls deutlich schneller in Einklang und kommen in kürzeren Zeiträumen zu Baurecht. Deshalb ist es notwendig, nach der Bundestagswahl eine grundlegende Evaluierung des Rechtsrahmens für die Planung von Infrastrukturprojekten zu machen. Bundesminister Dobrindt hat dazu im Sommer 2016 das Innovationsforum Planungsbeschleunigung einberufen. Pro Mobilität zeigte darin den Reformbedarf und Optionen für Straßen und Brücken auf. In Arbeitskreisen mit Bundesbehörden, Landesverwaltungen, Unternehmen und Verbänden sind interessante Vorschläge entstanden, die eine wichtige Grundlage für die weitere Diskussion schaffen.

 - Eine Vielzahl der Brücken weist zum Teil erhebliche Schäden auf, die es schnell zu beheben gilt.
Eine Vielzahl der Brücken weist zum Teil erhebliche Schäden auf, die es schnell zu beheben gilt.
Foto: Pro Mobilität

Rechtsgutachten der Verbände

Zur Unterstützung der Arbeit des Innovationsforums haben mehrere Verbände gemeinsam ein Rechtsgutachten in Auftrag gegeben, dessen Ergebnisse jetzt vorliegen. Im Vordergrund stand dabei exemplarisch der Handlungsbedarf an Brücken bei Straße und Schiene. Vorrangig sollten schnell wirkende Beschleunigungsmaßnahmen entwickelt werden, um möglichst kurzfristig eine Entlastung der Genehmigungsbehörden und Vorhabenträger zu erzielen. Diese sollten nicht die notwendige politische und gesellschaftliche Diskussion über langfristig wirkende Reformen zur Vereinfachung und Beschleunigung des nationalen und europäischen Planungs- und Genehmigungsrechts ersetzen, sondern dieser vorangehen. Denn auch im aktuellen Rechtsrahmen sind beschleunigende Maßnahmen sehr nötig.

Auftraggeber des Gutachten waren der Arbeitgeber- und Wirtschaftsverband der Mobilitäts- und Verkehrsdienstleister (Agv Mo-Ve), der Bundesverband Baustoffe - Steine und Erden (bbs), der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI), der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie (HDB) und Pro Mobilität – Initiative für Verkehrsinfrastruktur. Die Gutachter der Kanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer sind dabei vor allem den Fragen nachgegangen, wo Spielräume für den Verzicht auf ein Genehmigungsverfahren bestehen und wo anstelle der Planfeststellung eine Plangenehmigung ausreichend sein kann. Dabei wurden folgende Maßnahmen als besonders aussichtsreich eingeschätzt und Umsetzungsvorschläge gemacht:

- eine Vorrangregel für eine stärkere Nutzung der Plangenehmigung anstelle von langwierigen Planfeststellungsverfahren,

- die verstärkte Anwendung des vorzeitigen Baubeginns auch bei noch laufenden Genehmigungsverfahren,

- die Erleichterung von Verwaltungsentscheidungen durch gesetzliche Klarstellungen bzw. die Erstellung von Richtlinien und Leitfäden für die Baugenehmigungsbehörden.

Der Bund hat in dieser Legislaturperiode wichtige Schritte eingeleitet, um bei der Modernisierung der Bundesfernstraßen voranzukommen: die Investitionen in die Bundesverkehrswege wurden deutlich gesteigert, klare Prioritäten im Bundesverkehrswegeplan für Erhaltung und Engpassbeseitigung gesetzt und mit der Bundesfernstraßengesellschaft eine Optimierung der Verwaltungsseite ins Auge gefasst. Um die Mittel effizient nutzen zu können und einen Planungsstau zu vermeiden, müssen nun die Verwaltungen in Bund, Ländern und Kommunen personell verstärkt sowie Planungs- und Genehmigungsverfahren entschlackt werden. Wichtige Grundlagen dafür liegen nun vor. Planungsbeschleunigung und -vereinfachung müssen deshalb ein Schwerpunkt der Infrastrukturpolitik nach der Bundestagswahl werden.